De teleurstellende kant van burgerparticipatie

De democratie lijkt minder toekomstbestendig dan gedacht. Het is uitkijken dat burgers en overheidsvertegenwoordigers elkaar niet uit het oog verliezen. De schakel van de burgers moet worden versterkt in het totale besluitvormingsproces. Participatie van burgers is cruciaal. Inspreekrondes en meedenken in beleid is niet genoeg. Nieuwe vormen worden nu toegepast –op nog beperkte schaal- zoals burgerparlement, burgerraad, burgerpanels en dialoogtafels. Toch moeten we oppassen dat participatie aan dergelijke initiatieven niet een opmaat zijn voor nog grotere teleurstelling bij burgers. 

“Het vertrouwen van burgers in de landelijke- en lokale overheid is laag en -zelfs- lager dan ooit”. Nederland vertoont kenmerken van een laag-vertrouwensamenleving door de impact van corona (Rapport Kenniswerkplaats Leefbare Wijken 2021). De democratie en de volksvertegenwoordiging ervan staan onder druk. Enkele politieke partijen beroepen zich op het ondemocratische gehalte van overheidsregels. Zij ondermijnen die regels uit naam van het volk. De meerderheid van dat volk echter handelt gewoon naar die regels.

Vorige week streek ‘The Conference on the Future’ neer in Maastricht. Deze burgerraad heeft veertig aanbevelingen gedaan over de toekomst van Europa. De burgerraad is door loting samengesteld en bestaat uit vier panels van totaal 800 willekeurige EU-burgers. De panels werken aanbevelingen uit op het gebied van o.a. democratie, klimaat, digitalisering en geopolitiek. Voorvechter van deze vorm van participatie is de Belg David van Reybrouck die al in 2013 een verkiezingsmoeheid in de Westerse landen constateerde.

Deze conferentie van de toekomst is een goede aanzet gebleken om met ‘gewone’ burgers het gesprek aan te gaan, vindt Van Reybrouck, “ze zijn zoveel vrijer”. Zij zitten niet in het keurslijf van de partijdoctrine en hoeven niet herkozen te worden. Er zijn ook hobbels. Opereren binnen de EU-instituten is niet makkelijk. Wat gaat er gebeuren met de aanbevelingen? Sommige burgers hebben het gevoel alleen voor de EU-show mee te doen. Als de aanbevelingen mochten vastlopen heb je er straks 800 teleurgestelde burgers bij.

In Nederland bijvoorbeeld kennen we de dialoogtafels voor de ontwikkeling van wind- en zonneparken. Aan deze dialoogtafels zitten lokale burgers, overheidsfunctionarissen (vaak de gemeente), initiatiefnemers van wind en zon en coöperaties. Voordat tot vergunningverlening wordt overgegaan moet men met elkaar eerst overeenkomen aan welke eisen de groene energie opwekking moet voldoen. Hoewel de dialoogtafels met de beste intenties zijn ingericht, is het verloop voor burgers zelden bevredigend.

Participatie, zoals in Maastricht en ten aanzien van de energietransitie, is geen garantie voor tevredenheid bij de burgers. Sterker nog, het kan een zodanig ‘backfire’-effect hebben, dat het toch al precaire vertrouwen in de overheid helemaal onderuit gaat. Zo’n participatietraject loopt langs een van te voren bedacht proces. Dat proces kan voor burgers onvoldoende duidelijk zijn, ze missen relevante kennis en kunnen onvoldoende de impact van hun meningen inschatten.

Participatie veronderstelt voldoende kennis over de materie, de context en een gelijk speelveld voor alle belanghebbenden. En dat is er vaak niet. Zeker, burgers worden inhoudelijk bijgestaan door experts. Maar als die experts uit de koker komen van de organisatoren, wordt hun objectiviteit in twijfel getrokken. Participatie kan ook het feest zijn voor de beter opgeleiden (de participatie elite).  Als kennis en kansen ongelijk verdeeld zijn -iemand voelt zich bijvoorbeeld onzeker om mee te doen, heeft geen toegang tot informatie of snapt de taal niet-, kan participatie voelen als uitsluiting.

Hoewel er een oprechte intentie is om de kwaliteit van burger-inclusieve besluitvorming op een hoger plan te brengen, ervaren burgers participatie soms als zoethoudertje. Als het participatieproces om wat voor een reden dan ook stroef loopt, slaat het sentiment bij burgers makkelijk om in frustratie en boosheid.

En toch moeten de stemmen van burgers beter verankerd worden in het totale besluitvormingsproces, ondanks het risico op (nog grotere) teleurstelling. Het idee van burgerparticipatie is hartstikke goed. Daar moeten we zeker mee doorgaan. Wel zouden we potentiële deelnemers aan burger-inclusieve besluitvorming op voorhand (beter) moeten scholen en laten doorleven wat meedoen aan het proces betekent. Ook  zouden burgers zelf vorm kunnen geven aan het te volgen participatieproces en de route die het besluit of advies aflegt nadat dit proces is doorlopen.

De oplettende lezer doorziet dat burgerparticipatie altijd het regisseren is van een proces ten behoeve van burgers door een partij met de macht. Het actief meebepalen van maatschappelijke vraagstukken -participatie-, is een tegenspraak in zichzelf: het beoogt betrokkenheid en zeggenschap van burgers, in dit tijdsgewricht leidt het te vaak tot teleurstelling, onvervulde verwachtingen, frustratie en boosheid. Toch moeten we niet opgeven nieuwe vormen te vinden om de stem van de burger te borgen in het totale besluitvormingsproces.